En un fenómeno que viene repitiéndose con cada vez mayor frecuencia en las últimas semanas desde que los embates contra el gobierno fueron subiendo de tono, la figura del diputado Sergio Massa ocupa un lugar inusitado de protagonismo para un miembro del poder legislativo. Con una desenvoltura propia del que sabe lo que quiere y sabe asimismo adónde va, Massa simula hoy el rol de presidente de la Nación en muchos actos propios del poder ejecutivo, inaugurando obras y coordinando políticas con los poderes territoriales, sobre todo allí donde se inauguran esas obras. A nadie se le puede escapar el hecho singular de la presencia de Sergio Massa en dichos actos y ya no en el lugar del reparto que naturalmente le correspondería a un diputado oficialista, por más titular del Congreso que sea, sino en el de la conducción del mismísimo proceso, en el del que lleva la voz cantante y habla en nombre del gobierno entero.

La división de poderes es una verdad teórica a gritos en el sistema republicano que en la Argentina, no obstante, casi siempre suele perderse de vista. La permanente injerencia del poder ejecutivo sobre el poder judicial —que es histórica en nuestro país y ya se ha naturalizado hasta formar parte del paisaje— y la promiscuidad del poder legislativo han dado lugar en la cultura a la idea de que todo es lo mismo y así aceptamos como un hecho natural, por ejemplo, el que este o aquel individuo esté o no en libertad de acuerdo a la orientación y el deseo puntual del gobierno en un determinado momento. Al someterse a la política y al fallar según la conveniencia del que gobierna en el Estado, sea quien fuere, el poder judicial se ha puesto desde siempre en una posición subalterna, en la de un poder auxiliar. Sus gritos ideológicos por “independencia” se toman desde luego para la chacota en la opinión pública. El poder judicial no es ni jamás fue independiente en la Argentina y ese es un síntoma muy fuerte de que la división republicana de los poderes es una entelequia, amén del propio sistema republicano como un todo.

El constante pataleo de los sectores conservadores en Argentina por una independencia del poder judicial que jamás tuvo lugar y probablemente nunca llegue, puesto que el comportamiento de los jueces y fiscales y su adicción al poder político de turno han puesto la Justicia en un lugar de subalternidad del que probablemente no logre salir. La división de poderes republicana en nuestro país solo existe en la teoría de los gorilas, que son los primeros en romper esa división cuando tienen el poder político en el Estado.

Pese al malestar expresado por ciertos sectores conservadores de la política, la Argentina es una república solo muy en teoría. Aquí no existe en la práctica nada de aquello que en otras partes se usa como parámetro para regir la convivencia dicha democrática en el equilibrio que el establishment necesita para reproducirse sin grandes amenazas. No existe aquí la división de poderes que en Occidente funciona como una barrera de contención tanto a las aspiraciones individuales de los dirigentes como a los intentos de subversión revolucionaria, no está esa fortaleza institucional que es el desiderátum de los liberales republicanos. “¿Y por qué?”, se preguntará el atento lector. ¿Por qué en Argentina y en los demás países de la región en general no funciona la institucionalidad de la división de poderes que en Europa parecería ser un dogma, una ley política pétrea e intocable?

Parte de la respuesta puede estar en que no hemos podido saldar aquí nuestras diferencias fundamentales para darnos un proyecto de país fijo, invariable en la alternancia de dirigentes y partidos en el poder político estatal. En parte, como veíamos, nuestra política es auténtica en el sentido de que en ella se juega más o menos en serio el rumbo nacional, cosa que en los viejos países europeos no ocurre o ha dejado hace mucho de ocurrir. Países como Francia, Alemania e Inglaterra ya han saldado sus contradicciones internas fundamentales y tienen sus proyectos de país bien definidos, lo que en sí no está mal ni bien, simplemente es una etapa del desarrollo histórico de esos pueblos-nación. El hecho de que en la alternancia ganen las elecciones los laboristas o los conservadores en el Reino Unido no cambia realmente la política nacional en su esencia: las que llamamos “políticas de Estado” son invariables allí porque difícilmente podrían ser modificadas por un gobierno de turno y eso es así, está claro, al descansar el sistema en la estabilidad de la división de poderes. Si un dirigente o grupo se hiciera del poder ejecutivo en el Estado y desde allí intentara subvertir el sistema en su esencia, se encontraría con las limitaciones de los demás poderes públicos en eso que desde Montesquieu en adelante se dio en llamar los pesos y contrapesos o aquello que los anglosajones definen graciosamente como checks and balances.

La costumbre de reunir amistosamente a los presidentes demócratas y republicanos en los Estados Unidos. De izquierda a derecha, George Bush (R), Barack Obama (D), George W. Bush (R), Bill Clinton (D) y Jimmy Carter (D). Esta costumbre es una muestra de la definición del proyecto de país que ninguno de los partidos del establishment jamás trató de subvertir hasta el advenimiento de Donald Trump. Por lo general, la invariabilidad del proyecto político de los países occidentales descansa en la división de poderes que ellos llaman “democracia”.

Pero eso solo en parte, por supuesto, ya que en la inexistencia de una estabilidad conservadora de tipo europeo en América también juegan ciertos factores culturales que son insoslayables. El americano en su mestizaje y en su desarrollo histórico es muy distinto al europeo, no corresponde pensar en la Argentina y en otros países de nuestra América morena como si fueran países occidentales. Bien mirada la cosa, ni siquiera los Estados Unidos y Canadá, que se consideran occidentales como Francia o Alemania, lo son del todo. También son naciones americanas y más allá de que Occidente predomina en términos económicos y culturales en esos países, allí también lo americano está funcionando, quizá en los Estados Unidos más que en Canadá. El advenimiento de Donald Trump y todo el trastorno —en un sentido de subversión del statu quo— que implicó ese advenimiento es una muestra de que en los Estados Unidos tampoco existe esa división de poderes que en Europa occidental garantiza la estabilidad e impide que un cambio en la conducción del poder ejecutivo perturbe el esquema. Está visto que un Trump genéricamente lo puede perturbar en los Estados Unidos, las elecciones allí pueden ser tan auténticas como lo son hoy en Argentina. Y allí predomina el carácter americano fácticamente sobre la idea de que hay una extensión de Europa en América.

Formas y sistemas

No es casualidad, sino una cuestión cultural y de determinación histórica, que por toda América continental se haya impuesto la república como forma y el presidencialismo como sistema político. Si el atento lector hace un breve recuento entre los países de nuestro continente americano de norte a sur, con la salvedad de las islas del Caribe, se va a encontrar con que en todas las naciones independientes tenemos la forma republicana y el sistema presidencialista pleno en todas partes, excepto en Canadá, Belice y Surinam, países todavía muy vinculados a su tradición colonial. Y eso es en oposición a lo que ocurre en Europa occidental, donde se impone el parlamentarismo republicano o monárquico, pero siempre el parlamentarismo como sistema de gobierno muy distinto a la ejecutividad del sistema presidencial.

¿Qué es esto? Pues, en líneas muy generales, la diferencia entre dos grandes familias de modelos de organización política: por una parte, el modelo europeo clásico resultante de la revolución burguesa de fines del siglo XVIII en Francia y, por otro, el modelo americano cuya idea central es la de un poder ejecutivo con votos e independiente de la intriga parlamentaria. Si se tratara de un cuadro sinóptico muy simplificado, esas dos familias podrían ordenarse en dos columnas donde la naturaleza de la primera se definiría por la tendencia a despojar de atribuciones de poder al ejecutivo y la naturaleza de la segunda por tender a lo opuesto, es decir, a concentrar el poder político en la figura de un presidente. Si estas tendencias generales se comprenden, se comprenderá asimismo que el parlamentarismo europeo es una creación original de la burguesía revolucionaria con el objetivo de hacer la destrucción política y creativa de la monarquía absoluta premoderna, mientras que el presidencialismo americano, al no partir del principio de la destrucción de un poder centralizado de antemano ya que aquí apenas hubo alguna monarquía importada y muy excepcional, se crea justamente para fundar desde la nada un poder central capaz de ordenar la totalidad.

Representación gráfica de las formas y sistemas de gobierno distribuidos por el mundo donde se ve la predominancia del presidencialismo en el continente americano y la del parlamentarismo en monarquías constitucionales y repúblicas en Europa.

La idea de esa oposición conceptual es clave para entender por qué desde el advenimiento de la modernidad los europeos han optado por darse gobiernos cuyo poder ejecutivo surge del y se sustenta en el poder legislativo, cosa que aquí no ocurrió. De ahí la separación de las funciones de jefe de Estado y jefe de gobierno, donde el primero es el rey, la reina o el príncipe en la forma monárquica (Reino Unido, España, Holanda, Suecia, Dinamarca y otros) o el presidente en la forma republicana (Alemania, Austria, Grecia, Italia, etc.), siempre una figura ceremonial o decorativa, mientras el segundo es un primer ministro que surge indirectamente del voto popular y gobierna verdaderamente. Cuando Europa hizo eso, lo que logró fue ubicar el poder en la institución burguesa por antonomasia, el Parlamento, deconstruyendo la idea del conductor individual para destruir la monarquía absoluta. Y también dejar afuera de la discusión a las mayorías populares: ya sea en la forma monárquica relativa donde el jefe de Estado ceremonial surge de una sucesión familiar o en la forma republicana donde surge o debería surgir del voto directo, tanto el rey o el presidente en el parlamentarismo no tienen funciones de gobierno. La reina de Holanda o el presidente de Italia, figuras meramente simbólicas con alguna que otra atribución menor y sin poder político. En esos parlamentarismos gobierna el primer ministro, un diputado elegido por sus pares en el seno del Parlamento y no por el voto popular directo para gobernar mientras los demás diputados así lo deseen.

Para los americanos acostumbrados a un presidencialismo duro en el que el jefe de Estado es también el jefe de gobierno, una sola persona elegida por el voto popular y directo, puede parecernos extraño y de hecho es así, pero la verdad es que en el modelo europeo de organización política el pueblo no elige al gobierno. Lo hacen los diputados electos estos sí en comicios distritales, que van al Congreso a formar mayorías y también una suerte de colegio electoral. Uno de esos diputados será el primer ministro, pasará del poder legislativo al poder ejecutivo y gobernará sin votos, lo que equivale a decir que lo hará mientras a la mayoría de los demás diputados le parezca que debe seguir haciéndolo. En los sistemas parlamentarios existe el mecanismo de la moción de censura por el que el Parlamento puede en cualquier momento formar una nueva mayoría a espaldas de las mayorías populares y remover sin más trámites al primer ministro, cambiando el gobierno. En casi todos los casos, si una moción de censura es aprobada por mayoría en el Parlamento, en ese momento un gobierno finaliza.

Representación artística de la ejecución de monarca absoluto Luis XVI en el cuarto año de la revolución burguesa de Francia. La monarquía inglesa fue más astuta que la francesa, comprendió que el desarrollo de la industria le daba el triunfo a la burguesía y pactó: le entregó el poder político al Parlamento burgués, se colocó en un lugar simbólico de jefatura del Estado y evitó correr la suerte de sus primos galos.

Y eso, como es de suponerse, sería la inestabilidad permanente en países como el nuestro, donde la continuidad de un gobierno quedaría siempre pendiente de acuerdos muchas veces contra natura con sectores antagónicos para mantener la mayoría de diputados. Aquí, donde nada está dicho y todavía está en juego el proyecto de país, vincular la estabilidad del poder ejecutivo a la rosca del poder legislativo sería eso y por lo tanto en América predomina el sistema presidencialista, el jefe de Estado y el jefe de gobierno son una y la misma persona elegida por el voto directo. En nuestra región el presidente tiene los votos, lo pone el pueblo y solo en ocasiones muy extremas y difíciles su mandato puede ser terminado por el poder legislativo. No venimos de una tradición monárquica absoluta y tampoco se impuso ningún esquema propio de la burguesía revolucionaria, por lo que tendemos a concentrar el poder ejecutivo en vez de vaciarlo.

Es la política, estúpido

Allá por el año 1816 el General Manuel Belgrano formuló el Plan del Inca, una propuesta de forma monárquica y sistema de gobierno parlamentarista para nuestro país en el que el jefe de Estado ceremonial sería un heredero de la casa de los incas y el jefe de gobierno un primer ministro surgido del Parlamento. La idea de Belgrano es un grito de la modernidad occidental unos pocos años después de la revolución burguesa que había terminado en Europa con las monarquías absolutas y se inspira claramente en el modelo inglés, en el que la monarquía no fue eliminada como en Francia sino relativizada, puesta en un lugar simbólico y alejada del poder político. Es un lema moderno de los ingleses el de que el monarca reina, pero no gobierna, una forma de expresar en pocas palabras la llamada monarquía constitucional que existe hasta los días de hoy en ese y en otros países europeos. Apoyado por San Martín, Güemes y las provincias del norte argentino, Belgrano quiso coronar a un inca para la función simbólica actualmente ejercida por las reinas de Inglaterra, Holanda, Suecia y otras naciones de la región con el objetivo de instalar aquí el parlamentarismo. La idea no prosperó y se impuso en el tiempo la tendencia americana hacia la forma republicana y el sistema presidencialista que dura hasta el presente sin ser apenas cuestionados.

Pero en la práctica ocurren cosas y los sistemas nunca son del todo puros, esto es, si bien se definen de una manera pueden por momentos adoptar elementos de otros sistemas, primero de modo informal y luego formalizándolos si resultan en estabilidad. Uno de los elementos que el presidencialismo argentino suele importar del parlamentarismo europeo en determinadas coyunturas es la figura del primer ministro, o la de un jefe de gobierno fáctico, sin votos, cuya función es la de suplantar al jefe de Estado en el ejercicio práctico del poder ejecutivo. En nuestro presidencialismo eso es útil en momentos en los que se hace necesario preservar la imagen del conductor para superar horas muy críticas sin dañar al gobierno entero y se instrumenta normalmente mediante el despliegue de un jefe de gabinete. En apariencia un funcionario más del gobierno, el jefe de gabinete puede por momentos ejercer la función ejecutiva como si se tratara de un primer ministro —de hecho, es el primero de los ministros del gabinete, un ministro que coordina a todos los demás— y puede tener un perfil muy bajo cuando el presidente avanza y se expone, o puede tener un perfil muy alto cuando el presidente necesita retroceder y/o preservarse. Un ejemplo claro de ello puede encontrarse durante los doce años de gobierno peronista entre el 2003 y el 2015: Néstor Kirchner avanzó durante cuatro años y nunca tuvo la necesidad de preservarse, por lo que le alcanzó tener como jefe de gabinete a un muy pasivo Alberto Fernández. Ya durante los ocho años de Cristina Fernández de Kirchner las cosas fueron diferentes y luego de la dura derrota en las elecciones legislativas del 2013 Cristina cambió el perfil bajo de Juan Manuel Abal Medina por un Jorge Capitanich que entraba con los tapones de punta a ocupar el lugar del pararrayos. Cristina Fernández necesitó entonces preservarse, exponerse menos y por eso delegó prácticamente la función ejecutiva en Capitanich, refugiándose en el lugar de la jefatura de Estado.

Manuel Belgrano formuló con el Plan del Inca un proyecto de monarquía constitucional para la Argentina en los moldes británicos, con un descendiente de los incas en el trono y el poder político en manos de un Parlamento de estilo burgués. El plan no prosperó y la Argentina siguió el camino republicano que marcaban los Estados Unidos en la época y que terminó siendo predominante en todo el continente.

Jorge Capitanich fue entonces una suerte de primer ministro del gobierno peronista, recibió y absorbió con el cuerpo los golpes que la presidenta no estaba en condiciones de recibir ni de absorber al haber sido derrotada por Sergio Massa, el que había sido su jefe de gabinete luego de la expulsión a mediados del año 2008 de Alberto Fernández a manos de quien lo había puesto allí: Néstor Kirchner. El triunfo de Massa en las legislativas del 2013 supuso un recrudecimiento de los embates contra el gobierno, una situación otra vez destituyente luego del golpismo en el lock-out patronal de cinco años antes. Y así la figura del jefe de gabinete fue utilizada informalmente para una de sus potenciales funciones, que es la de un primer ministro a la usanza parlamentarista.

Puede decirse que la Argentina en esos días se convirtió de facto no en un parlamentarismo, sino más bien en una suerte de régimen semipresidencial similar al existente en países como Francia, Rusia o Portugal, entre otros. El semipresidencialismo es un primo, está emparentado con el parlamentarismo al funcionar de manera similar, pero dando algunas atribuciones extra de jefe de gobierno al presidente en su lugar natural de jefe de Estado, entre ellas la de nombrar al primer ministro. Entonces este primer ministro no es más que el equivalente en nuestro sistema presidencialista a un jefe de gabinete, pudiendo tener más o menos protagonismo de acuerdo a las necesidades del momento. De hecho, en otro sistema semipresidencial como el de Rusia el carácter bicéfalo del poder ejecutivo le ha permitido a Vladimir Putin sortear las limitaciones de reelección alternando entre los lugares de presidente y de primer ministro siempre teniendo el control del gobierno más allá del cargo formal que ocupó en cada momento. Se suele pensar que Putin ha sido el presidente de Rusia en las últimas dos décadas y eso no es correcto. Lo que sí es cierto es que Putin ha cortado el bacalao en Rusia durante los últimos 20 años.

Como jefe de gabinete tras la derrota en las elecciones legislativas de 2013, Jorge Capitanich se puso al hombro la tarea de representar en la práctica el rol de primer ministro como jefe de gabinete, aliviándole a Cristina Fernández el peso solitario de la conducción. La figura del jefe de gabinete existe también con esa finalidad, que es la suplantar momentáneamente la presencia del conductor sin la necesidad de cambiar el ciclo político.

Así, como un primer ministro en el régimen semipresidencial es como puede funcionar el jefe de gabinete, si las circunstancias lo exigen, en el presidencialismo argentino. Para que la comparación sea justa con el parlamentarismo alemán o italiano, el jefe de gabinete no debería ser nombrado por el presidente sino más bien surgir del Parlamento, debe ser un diputado líder del bloque mayoritario. Si en una situación de crisis se quisiera preservar la imagen del presidente o suplantarlo por cualquier motivo y girar hacia un régimen parlamentario de hecho, la figura fuerte del poder ejecutivo debería recaer necesariamente en el poder legislativo. Y eso es precisamente lo que parecería estar pasando hoy entre Alberto Fernández y Sergio Massa.

Como se sabe, Massa es el titular del poder legislativo en su lugar de presidente de la Cámara de Diputados, es un diputado que lidera a sus pares en dicho poder. Massa no tiene ni podría tener votos para gobernar, no se postuló en las últimas elecciones a un cargo ejecutivo, sino para legislar en una división de poderes ideal. Pero aparece con más y más frecuencia llevando a cabo tareas propias de un jefe de gobierno, mientras Alberto Fernández se va desplazando hacia una función protocolar muy característica de los jefes de Estado en el régimen parlamentario. Mientras Sergio Massa inauguraba otra obra en el distrito bonaerense de Cañuelas (función ejecutiva, de jefe de gobierno), Alberto Fernández escoltaba a Evo Morales hasta la frontera para repatriarlo luego de que cesara el golpe en Bolivia (función protocolar, de jefe de Estado). Así, en la práctica y en la actual coyuntura, el gobierno argentino funciona informalmente como un parlamentarismo puro en el que la función ejecutiva recae en el Parlamento, en la figura del jefe del bloque mayoritario, al tiempo que la función decorativa es ejercida por el presidente electo por el voto popular. En una palabra, nadie a votó a Massa y Massa gobierna igualmente, como si estuviéramos en Italia.

Junto a la intendenta de Cañuelas Marisa Fassi, Sergio Massa inaugura obras como si fuera un auténtico jefe de gobierno. Toda la postura y todo el discurso de Massa dan a entender que el tigrense está listo para asumir la conducción en cualquier momento, cosa que inevitablemente se formalizará si Massa logra imponerse en su lucha contra Cristina Fernández y hacerse con el control total del Frente de Todos.

Alguien podrá y con cierta razón observar que eso es una traición a la voluntad popular aduciendo precisamente eso, que Sergio Massa no tiene los votos para gobernar en un sistema presidencialista, que nadie declaró ni aclamó el parlamentarismo en la Argentina y que no tenemos primer ministro, pero la política es un poco más compleja que eso. De cierto modo, al menos en la política, siempre se supo que la figura fuerte además de Cristina Fernández es Sergio Massa, no Alberto Fernández. Y se sabe también que el horno no está para bollos, que la crisis es muy profunda y que se avecinan definiciones que quizá no sean, digamos, del todo populares. El ajuste exigido por el Fondo Monetario Internacional coincide con la agenda de Massa y es, por lo tanto, natural que Massa sea la cara visible del proceso de aquí en más. O quizá simplemente Massa se esté probando el traje, ejerciendo hoy como un primer ministro informal las funciones que tarde o temprano tendrá que cumplir ya formalizado como presidente de la Nación. Nadie lo duda, se trata de un secreto a voces o de una verdad a gritos: existe una pugna entre Sergio Massa y Cristina Fernández por la conducción del proceso, el de Alberto Fernández es un gobierno de transición que debe durar mientras esa pugna no se resuelve. Y allí, en esa disputa, Sergio Massa avanza varios casilleros al ponerse de facto al frente del poder ejecutivo para pavimentarse el camino a sí mismo hacia el objetivo.

No está bien ni mal, es solo política. Esta simulación de sistema parlamentario que existe hace mucho en las disquisiciones de un Eugenio Zaffaroni es útil en sus límites para poner en evidencia aquello que a esta altura del partido nadie parecería muy preocupado en ocultar. A Massa le conviene proyectarse, a Alberto Fernández le conviene preservarse evitando la exposición en una coyuntura sin respuestas. El primer ministro Sergio Massa es el resultado natural de una alianza cuya alternativa siempre fue, justamente, la de catapultar al tigrense al lugar que viene acariciando desde que ganó aquellas elecciones de medio término hace siete años y puso un punto final a la década ganada. Al fin y al cabo, en palabras del propio Alberto Fernández, Massa “es la persona que más se preparó para ser presidente”. Y eso es lo que deberá suceder, a menos que la otra socia mayoritaria tenga otros planes y alguna carta escondida en la manga.


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